Moral ciudadana y transparencia en la gestión del dinero público:
Otra cuestión fundamental para entender el problema es la moral de los ciudadanos, que se convierte en una causa intrínseca que explica por sí misma la ineficacia de la lucha contra el fraude porque el mismo tiene un carácter masivo. Según el Instituto de Estudios Fiscales (IEF), casi la mitad de los españoles justifican el fraude y declaran que no pagar el IVA no constituye problema moral alguno, algo impensable en la mayoría de los países de nuestro entorno. De manera que la aceptación de la economía clandestina se traduce en comportamientos extraordinariamente enraizados en nuestra sociedad y en nuestras instituciones al no existir condena social hacia los mismos. A ello debemos añadir la conducta nada ejemplar de las élites políticas y económicas, que sólo dimiten, si es que lo hacen, cuando se produce una condena judicial, esta anomalía también socava la confianza del ciudadano en las instituciones. De cualquier forma, los casos de corrupción más graves que se han producido en nuestro país tienen como escenario el sector público y como actores principales a nuestros políticos. Si tenemos en cuenta que los ciudadanos tienden a cooperar más con los entes y organismos en los que confían, también tendremos que valorar de forma extraordinaria la confianza o la desconfianza en instituciones públicas poco proclives a la transparencia. Las leyes de transparencia que regulan el tratamiento de datos de las diferentes administraciones públicas y su conocimiento por parte de los ciudadanos en nuestro país datan de 2014 y su desarrollo es claramente insuficiente respecto a los países de nuestro entorno. Estudios llevados a cabo en EE. UU. señalan que en los estados del país donde son mayores los niveles de confianza social en las instituciones, mayor es la responsabilidad cívica del ciudadano medio y menor el fraude fiscal, un compromiso no escrito que constituye una de las bases de la cooperación entre el individuo y el Estado.
Los ciudadanos consienten en pagar impuestos de forma voluntaria por dos razones principales: en primer lugar, por una cuestión simplemente utilitaria, es decir, por un retorno de los impuestos pagados en forma de inversiones en el sector público, que redundan en una mejora de las condiciones de vida de toda la población; en segundo lugar, por una cuestión puramente ética porque se considera moralmente lícito contribuir, de acuerdo a nuestra capacidad económica, a la construcción de una sociedad mejor, más justa e igualitaria, es, por tanto, una cuestión de solidaridad. Los datos de Eurostat referidos a 2015, los últimos de los que disponemos, sitúan a España en un nivel de presión fiscal del 34,6%, lo que contrasta con el 40% de la media de la Unión Europea y el 41,4% de los países de la zona euro. Estos datos muestran a las claras que en Europa existen muchos países con una presión fiscal superior a la nuestra (a la vez que con un mayor porcentaje de gasto en pensiones respecto a su PIB) y que, sin embargo, tienen niveles menores de fraude fiscal, lo que desmiente la creencia de que a mayor presión fiscal mayor será el fraude. La explicación del fraude, pues, la encontramos tomando como referencia dos elementos: los insuficientes controles tributarios por parte de la distintas administraciones y el nivel de conciencia fiscal de los ciudadanos.
Por otro lado, los países con mayores niveles de transparencia son los menos corruptos y los que tienen menos fraude fiscal. Es necesaria una labor pedagógica más intensa por parte de los gobiernos porque a mayor percepción de un sistema tributario injusto (pagan menos los que más tienen) mayor es la tendencia al fraude fiscal. Los países nórdicos son los más transparentes y menos corruptos del mundo, y en ellos el concepto de legalidad no se restringe al ámbito fiscal y laboral, sino que se extiende a todas las prácticas de la sociedad. Pese a los altísimos impuestos que se pagan en los países escandinavos, las obligaciones tributarias son consideradas como algo sagrado y como un deber ineludible de todo ciudadano. Para los ciudadanos de un país nórdico, la picaresca, el engaño y el robo de dinero público o privado constituyen conductas duramente reprobables que forman parte de los problemas que terminan por corroer y destruir una sociedad. Tanto los políticos como la sociedad tienen la misma actitud ante los casos de corrupción: tolerancia cero; la percepción de retorno de impuestos mediante obras públicas en las sociedades nórdicas también es muy elevado, lo que aumenta el sentido del compromiso en los contribuyentes. No existen muchos ejemplos de fraude en los países nórdicos, al menos en el sector público. En comparación a España, en los países nórdicos hay pocos funcionarios con capacidad de manejar dinero público, y los que tienen ese poder han de dar explicaciones claras y concisas ante los diferentes órganos de control sobre el destino de esos fondos.
En las sociedades escandinavas, el concepto de delito social, independientemente de sus consecuencias e implicaciones legales, se amplía no sólo a los casos de soborno o malversación de dinero público, sino a las ocasiones en las que un político miente u oculta información. En definitiva, la moral tributaria forma parte de la relación entre el ciudadano y el Estado en los países del norte de Europa, donde el ciudadano paga con conciencia plena de que está manteniendo un sistema del cual todos cuidan en la medida de sus posibilidades y con la total seguridad de que su dinero no se destinará a gastos innecesarios o al beneficio personal de los políticos que gobiernan. Esa conciencia cívica nace en la escuela y en la educación que se recibe en los hogares y tiene que ver con un entorno que, de manera simultánea, enseña a colaborar para obtener un bien común, en contraposición a defraudar o mentir para obtener ventajas económicas y materiales de manera individual, y condena con dureza cualquier desviación por parte de los ciudadanos de las conductas aceptadas y respetadas por la sociedad.
Autoridad moral del Estado:
La cuestión institucional es algo crucial para entender el problema del fraude en nuestro país: ningún gobierno ha elaborado o solicitado un informe acerca de la economía sumergida en España. Según los expertos, existe la creencia ciudadana de que el gobierno no dedica los esfuerzos necesarios para combatir el fraude fiscal y la economía ilegal, lo que provoca un aumento de las actividades clandestinas. Los estudios dedicados a la economía sumergida también destacan que la existencia de la misma explica que en España no se haya producido un estallido social teniendo en cuenta el nivel de paro registrado durante la crisis financiera de 2007-2008 (más de 6 millones de parados en 2013, lo que equivale a más de un 27% de la población activa), lo cual alimenta la duda de hasta qué punto los diferentes gobiernos quieren investigar el fraude porque combatir el mismo nos conduciría a una cierta inestabilidad social. Tampoco ayuda, desde luego, de cara a una acción pedagógica por parte de las autoridades, el conocimiento que tenemos del diferente tratamiento que la Agencia Tributaria otorga a determinados ciudadanos y empresas. Los medios de comunicación han informado ampliamente acerca de aquellos casos en los que la Hacienda pública ha jugado un papel más polémico.
Caso Cemex:
En abril de 2014, la filial en España de la empresa de cementos mejicana Cemex sufrió una sanción por parte de la Agencia Tributaria de 455 millones de euros por engordar sus créditos fiscales en 3.042 millones de euros para no pagar impuestos. Antes de que la multa fuera comunicada de forma oficial a la empresa se produjeron varios hechos controvertidos: la inspectora encargada de sancionar a la empresa, Dolores Linares, fue destituida tras rechazar un recurso de la cementera contra la sanción. Su superior en Hacienda, Ignacio Ucelay, dimitió, y también lo hizo el director de Inspección, Luis Jones, en una serie de diligencias dentro de la institución que los sindicatos de inspectores y técnicos de Hacienda definieron como “injerencias políticas”. José María Mollinedo, secretario general de Gestha, dio a entender que funcionarios del entorno del ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, podrían haber asesorado a Cemex con el fin de que la cementera saliera indemne de su enfrentamiento con la Agencia Tributaria y declaró que Cemex intentó eludir la deuda utilizando su influencia política. Mollinedo también afirmó que el problema de Cemex se saldó con la destitución de altos cargos de la Delegación Central de Grandes Contribuyentes contrarios a las directrices provenientes del poder político para cancelar la deuda de la cementera. La organización de Inspectores de Hacienda (IHE), mayoritaria dentro de la Agencia Tributaria, también se mostró crítica y remitió una nota de prensa en la que cuestionaba la excesiva dependencia de la Agencia Tributaria respecto a los cargos de libre designación y señalaba: “la intromisión de criterios ajenos a los técnicos, o de voluntades distintas a las de los órganos encargados de decidir los expedientes tributarios, supondría traspasar una línea roja que, en caso de demostrarse […] sería objeto del repudio público”. Los inspectores encargados de auditar la contabilidad de Cemex consideraron de forma inequívoca que el gigante mejicano simulaba operaciones entre las diferentes empresas del grupo para eludir el pago de impuestos. La Agencia Tributaria determinó que la cuantía final del fraude de Cemex era de 4.550 millones de euros y comunicó la multa a la cementera, que interpuso un recurso ante los tribunales. El caso está aún en manos de la Justicia.
Caso Pujol:
El propio ministro Montoro desveló el que es, tal vez, el caso más claro de injerencia política en la Agencia Tributaria, el caso Pujol. En su comparecencia en el Congreso de los Diputados en julio de 2014, Cristóbal Montoro acusó directamente a Pujol: “No podemos descartar uno o varios delitos”, para después asegurar que, incomprensiblemente, las investigaciones por posibles irregularidades fiscales contra el expresidente de la Generalitat de Cataluña habían comenzado cuando Aznar aún era presidente del Gobierno: “Hay indicios de investigaciones desde antes de que llegara yo al Gobierno”, manifestó Montoro. El secretario general de Gestha, José María Mollinedo, se mostró muy explícito acerca del caso: “Una inspección se inicia y se acaba en seis meses o, en todo caso, en un año, si se tiene que prorrogar. Pero no dura diez años”. Mollinedo sostiene que la Agencia Tributaria elaboró “Un dossier” contra Pujol para utilizarlo de forma política y no cumplió “El deber de perseguir el delito”, lo cual supone un “Incumplimiento de la obligación” por parte de la Administración.
Caso HSBC y lista Falciani:
En 2009, durante la segunda legislatura del Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero se produjo otro caso que, según los técnicos e inspectores de Gestha, supone una buena muestra de la politización de la Agencia Tributaria en nuestro país, el caso HSBC. Ese fue el momento en que el Gobierno español conoció los nombres de los más de 650 defraudadores españoles incluidos en la conocida como lista Falciani (un listado de grandes fortunas con cuentas en el banco británico HSBC, que Hervé Falciani, ingeniero informático del banco, sustrajo antes de abandonar la entidad). La lista completa estaba formada por unas 130.000 personas con cuentas no declaradas en la sede que el HSBC tiene en Ginebra. En el período comprendido entre 2006 y 2008, Hervé Falciani copió presuntamente datos del HSBC en Ginebra que incluían los nombres de titulares de cuentas opacas de varias nacionalidades del continente.
Falciani trató de informar a las autoridades suizas, que no mostraron interés. El 20 de marzo de 2008, la Asociación Suiza de Banqueros denunció que dos empleados del HSBC trataron de vender datos de cuentas bancarias al banco libanés Audi en Beirut. En diciembre del mismo año, Falciani fue procesado en Suiza por este incidente. Después de declarar ante las autoridades del país, fue puesto en libertad. Tras este episodio, huyó a Francia. A comienzos de 2009, las autoridades francesas lo detuvieron en cumplimiento de una orden de detención internacional emitida por Suiza. La policía gala encontró en el domicilio de Falciani archivos informáticos con los datos de los 130.000 potenciales evasores fiscales, 24.000 de los cuales eran ciudadanos de la Unión Europea, y dio comienzo a una investigación. Poco después, el Gobierno de Francia devolvió a Suiza los archivos de Falciani, pero antes compartió la información proporcionada por el ingeniero informático con todos los países con los que mantiene acuerdos de colaboración fiscal, entre los que se encuentran Italia, Reino Unido y España. En octubre de 2010, la Agencia Tributaria española ingresó 260 millones de euros que provenían de la regularización de dinero de 300 ciudadanos que tenían cuentas opacas en la filial suiza del HSBC.
Falciani fue detenido en Barcelona en julio de 2012 a petición de las autoridades suizas, aunque España no extraditó al ingeniero francés y lo dejó en libertad el 12 de diciembre del mismo año, después de permanecer seis meses en prisión preventiva en el centro penitenciario de Valdemoro. Falciani pasó entonces a colaborar con las autoridades españolas. El 8 de mayo de 2013, la Audiencia Nacional rechaza la extradición a Suiza de Hervé Falciani, en consonancia con el criterio de la Fiscalía, que sólo un mes antes se había opuesto a la extradición en virtud de su colaboración con las autoridades españolas en materia de lucha contra el blanqueo de capitales e investigación de financiación del terrorismo. La resolución de la Audiencia fue firme, por lo que quedó en libertad sin ninguna medida cautelar. A comienzos de 2015, sale a la luz el contenido de la lista Falciani gracias a una investigación dirigida por el Consorcio Internacional de Periodistas de Investigación (ICIJ). La relación de personalidades presentes en la lista incluye a importantes empresarios, banqueros, aristócratas, deportistas y artistas. Entre todos acumulaban más de 100.000 millones de dólares en unas 30.000 cuentas bancarias en la filial suiza del HSBC.
En el caso de España, en 2009 el Gobierno tuvo conocimiento, gracias a los datos compartidos por las autoridades francesas, de 659 casos de defraudadores españoles en una estructura de más de 3.000 cuentas opacas con las que se logró evadir más de 3.000 millones de euros. La actuación de la Agencia Tributaria es más que cuestionable porque la Hacienda española no abrió una investigación con el fin de dilucidar si existía o no fraude por parte de los supuestos defraudadores, sino que entregó a la mayor parte de ellos un comunicado instándoles a que presentaran declaraciones complementarias con el fin de regularizar el dinero oculto en un plazo máximo de diez días. “A estas personas se les otorgó la posibilidad de presentar unas declaraciones complementarias, y se les dio un tratamiento más que cuestionable”, declaró José María Mollinedo, secretario general de Gestha. En 2013, Gestha presentó una querella contra varios ex altos cargos de Hacienda al entender que, además de las sanciones por posibles delitos fiscales, las irregularidades, de haber seguido su trámite administrativo, hubieran supuesto “condenas para directores de entidades financieras” y su inhabilitación para ejercer cargos de dirección. La querella de Gestha mencionaba a miembros de la familia Botín.
Investigación del caso Noós:
En 2013, la Agencia Tributaria dio por válidas tres facturas (que había declarado falsas meses atrás) emitidas por el imputado y socio de Iñaki Urdangarín, Diego Torres, a la empresa Aizoon, propiedad de Urdangarín y de la infanta Cristina. Este paso jurídico libró a la infanta de la acusación de delito fiscal en el Impuesto de Sociedades, que se habría producido si las tres facturas se hubieran contabilizado dentro del total de justificantes falsos emitidos por Aizoon. A través de la empresa Aizoon, Torres y Urdangarín deducían gastos personales, además de detraer-facturando trabajos que en realidad no hacían-dinero procedente del Instituto Nóos, la fundación que recibía fondos públicos de administraciones dirigidas por el Partido Popular. Gestha denunció que los peritos designados por la Agencia Tributaria aceptaron las tres facturas rompiendo todas las prácticas de Hacienda. El magistrado encargado del caso, el juez Castro, incluyó las tres facturas entre los gastos supuestamente ficticios de la empresa Aizoon en el auto en el cual acusó a la infanta Cristina de un delito contra la Hacienda pública y blanqueo de capitales. Las tres facturas fueron emitidas por Torres Tejeiro Consultoría (sociedad que cambió de nombre en noviembre de 2007, pasando a llamarse Intuit Estrategy) por el concepto “asesorías”, el más utilizado por Urdangarín y su socio para sustraer dinero público. El importe de las tres facturas ascendía a 69.900 euros de un total de más de 8 millones de euros en facturas falsas intercambiadas por las diferentes empresas del entramado Nóos con el fin de generar gastos ficticios. En el definitivo informe del 14 de noviembre de 2013, Hacienda concluyó que Aizoon defraudó en cuatro años 281.000 euros.
Urdangarín utilizó su posición y su influencia para abrir puertas y recibir favores que se le hacían precisamente por ser quien era. Al menos desde 2005, la Casa del Rey conocía las actividades de Iñaki Urdangarín y le advirtió del carácter presuntamente ilegal de las mismas a través de José Manuel Romero Moreno, conde de Fontao y asesor legal de Juan Carlos I. Por los correos electrónicos aportados por Diego Torres, se supo que Urdangarín también consultaba todas sus actividades con Carlos García Revenga, secretario de las infantas. Según publicó el diario El País, el exsocio de Urdangarín presentó tres correos que revelaban una supuesta intermediación del rey Juan Carlos a favor de su yerno con el fin de que consiguiera la participación de un nuevo equipo de vela en la 33ª edición de la Copa América de 2007. El proyecto fue bautizado con el nombre de Ayre y no llegó a prosperar pese a la implicación del Rey que, presuntamente, llegó a realizar trámites directos con el expresidente de la Generalitat de Valencia, Francisco Camps.
Finalmente, en febrero de 2017, Iñaki Urdangarín fue condenado a seis años y tres meses de prisión por prevaricación, malversación, fraude, tráfico de influencias y dos delitos fiscales. La Audiencia Provincial de Baleares absolvió a la infanta Cristina de dos delitos fiscales, aunque considera que se benefició de los delitos cometidos por su marido y le impuso la devolución de 265.088 euros que había cargado a la tarjeta de crédito de Aizoon que compartía con Urdangarín. El marido de la infanta Cristina presentó de inmediato un recurso contra la sentencia ante el Tribunal Supremo. Este órgano decidió no aplicar medidas cautelares, por esta razón, Urdangarín, en tanto el Tribunal Supremo no se pronuncie, puede disfrutar de libertad y tampoco está obligado a abonar fianza.
Este tipo de actuaciones de la Agencia Tributaria son de dominio público y su ocultación ante la opinión pública no sólo es contraria a la ética, sino imposible en la sociedad de la información en que vivimos. Hechos como los descritos redundan en un desprestigio de nuestras instituciones y tienen un efecto económico nefasto para la sociedad en su conjunto porque el dinero defraudado que no se recauda acaba repercutiendo en todos los servicios públicos-incluyendo el dinero dedicado a las pensiones- que un Estado de bienestar moderno tiene la obligación de mantener.
Tal vez no debamos extrañarnos de ninguna de estas actuaciones dentro de la Agencia Tributaria ni de que los delitos de las grandes empresas no se persigan de forma implacable en todos los casos. El ciudadano tiene derecho a pensar que existe una clara connivencia entre los altos cargos de Hacienda y los altos directivos de las mayores empresas. Buena muestra de ello es lo que ocurrió en marzo de 2017, cuando la organización de técnicos del Ministerio de Hacienda denunció en el marco de su XV Congreso Nacional celebrado en Alicante que altos directivos de Hacienda instruyen a las grandes multinacionales sobre cómo eludir el pago de impuestos y evitar sanciones fiscales. Inspectores de Gestha señalaron en un comunicado que los dos máximos responsables de la Oficina Nacional de Fiscalidad Internacional “imparten clases en un máster sobre ingeniería fiscal para grandes multinacionales”. Gestha solicitará en el Parlamento que se regulen estas “prácticas tóxicas”. Según el sindicato de inspectores, existen cientos de cursos en los que altos responsables de Hacienda aleccionan a asesores internacionales y grandes despachos tributarios en técnicas para evitar el pago de impuestos y para sortear las medidas de control, “rayando el límite del decoro y de la Ley de Incompatibilidades”.
El sindicato de técnicos e inspectores de Hacienda señaló que, pese a sus altas retribuciones, “es frecuente encontrar en los claustros de profesores a subdirectores generales y altos responsables de la OFNI, de la Delegación Central de Grandes Contribuyentes (DCGC) o de la Dirección General de Tributos, por citar algunos ejemplos”. Estos directivos reciben salarios de entre 70.000 y 111.000 euros anuales, pese a ello utilizan su posición privilegiada para atraer alumnos a los cursos. En su nota de prensa, Gestha afirmaba que el ejemplo más claro es el del máster de Dirección de Fiscalidad Internacional, un curso dirigido por 27 profesores, 16 de los cuales son inspectores de Hacienda en activo y 4 en excedencia. Entre los 16 que aún están en activo se encuentran los dos máximos responsables de la OFNI, responsables de la DCGC y también de la Dirección General de Tributos-hasta diciembre de 2016-y 5 subdirectores generales. Según el sindicato de técnicos de Hacienda, “curiosamente este máster dedica una parte de su temario, sin ser exhaustivos, a las principales características de los paraísos fiscales más notables y regímenes fiscales privilegiados de mayor interés”.
Gestha llamó la atención sobre la frecuencia con la que muchos funcionarios participan en estos cursos, en ocasiones en horario matinal, algo que podría constituir una infracción de la Ley de Incompatibilidades, que exime de la ley las actividades docentes sólo cuando sean ocasionales. Por estas razones exigieron a la Inspección de los Servicios de Hacienda que abran una investigación sobre el centenar de cursos organizados por empresas privadas en los que han formado parte como docentes altos responsables de la Agencia Tributaria. Entre los organizadores de estos cursos están algunas de las grandes consultoras y asesorías tributarias, que han recibido asesoramiento directo por parte de miembros de Hacienda respecto a prácticas tributarias y proyectos normativos. Desde Gestha, se señala que la alta actividad docente supone un contacto entre altos directivos de grandes multinacionales y altos responsables de Hacienda que sirve para “engrasar las puertas giratorias” porque muchos altos cargos de la Agencia Tributaria terminan prestando sus servicios en las grandes empresas.
Eduardo Luis Junquera Cubiles.
